: : Разделы сайта : :
: : Календарь : :
«    Июль 2017    »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31 
: : Баннеры партнеров : :
Баннер

Обратная связьСвязь с администрацией


:: Из других источников ::
: : Опрос сайта : :
: : Облако тегов : :
: : Популярное : :
Из стенограммы круглого стола «Концепция реформы административно-территориального устройства Кыргызстана: за и против»
29 марта 2012 года в Институте общественной политики прошел Круглый стол на тему: «Концепция реформы административно-территориального устройства Кыргызстана: за и против».

www.ipp.kg

Модератор: Мээрим Шамудинова, Институт общественной политики
Спикеры:
Болотбек Асанакунов, заведующий сектором муниципального управления отдела государственного и муниципального управления Аппарата Правительства КР
Валентин Богатырев, руководитель аналитического консорциума «Перспектива»
Алексей Красин, руководитель стратегических проектов НКО «Агентство по развитию местного самоуправления»

Болотбек Асанакунов: Здравствуйте, уважаемые участники Круглого стола. Мы все с вами осознаем, что в Кыргызстане назрела необходимость проведения административно-территориальной реформы (АТР).
Предлагаемый проект концепции административно-территориальной реформы разработан в целях реализации Программы Правительства Кыргызской Республики «Стабильность и достойная жизнь», и направлен на развитие регионов и на рост благосостояния населения страны.
Компромиссный проект концепции, тот вариант, который сейчас принят правительством, был предварительно рассмотрен и одобрен на заседании Комиссии по оптимизации системы государственного управления Кыргызской Республики под председательством первого вице-премьер-министра Кыргызской Республики А.А. Карашева, доработан с учетом поступивших замечаний и предложений.
До принятия данной концепции рассматривалось несколько вариантов концепций. Различные варианты концепций были обсуждены в рабочих комиссиях правительства, на выездных мероприятиях в феврале-марте текущего года во всех 7 областях.
Говоря о различных вариантах концепции, мы должны остановиться на варианте концепции группы В.Б.Богатырева, варианте группы Ч.Б.Шамшиева, Национальный институт стратегических исследований, а также на варианте обоснования и схемы проведения АТР в КР, который разработал Т.Э.Омуралиев, этот проект концепции был обсужден в конце прошлого года на заседании рабочей группы правительства.
Все варианты предложенных концепций учитывали сложившуюся ситуацию в республике, анализ проведенных предыдущих преобразований на уровне административно-территориальных единиц, риски и недостатки.
Предложенные варианты концепций были обсуждены в рабочих комиссиях правительства, на выездных мероприятиях в феврале-марте текущего года во всех 7 областях. По итогам этих поездок было принято решение о разработке компромиссного варианта концепции.
При разработке концепции административно-территориальной реформы упор был сделан на реалистичность и возможность проведения административно-территориальной реформы с учетом сложившейся ситуации в республике. Учитывались те некоторые преобразования, которые правительством были уже начаты, в связи с чем необходимо было обозначить их продолжение.
Целью разработки и реализации административно-территориальной реформы является создание эффективной системы государственного и муниципального управления, направленной на усиление потенциала регионов и повышение благосостояния населения. Эта цель была заложена в той программе, о которой я уже сказал, – «Стабильность и достойная жизнь».
Для достижения данной цели предусматривается решение следующих задач:
- устранение дублирования в структуре государственного и муниципального управления, повышение эффективности их деятельности, сокращение бюджетных расходов;
- усиление потенциала регионов, укрепление их финансовой самостоятельности;
- создание доступной и эффективной системы предоставления государственных и муниципальных услуг;
- создание условий для эффективной деятельности народных курултаев;
- совершенствование кадровой политики;
- гармонизация нормативно-правовой базы.
Структура концепции состоит из 5 разделов.
1. Введение.
2. Анализ существующей административно-территориальной системы. Здесь мы упор сделали на последний указ президента КР «Об административно-территориальной реформе», который был принят в 2007 году и который, к сожалению, не был реализован до конца.
3. Основные направления административно-территориального реформы в Кыргызской Республике.
4. Ожидаемые результаты и возможные риски.
5. Механизмы реализации концепции.
В настоящее время административное устройство страны включает 4 уровня управления: центральный, областной, районный и муниципальный (города и села).
Предлагаемая модель административно-территориального устройства предполагает укрупнение отдельных административно-территориальных единиц и совершенствование деятельности государственных и муниципальных органов управления.
Реализация новой модели административно-территориального устройства включает три этапа реформ.
Первый этап административно-территориальной реформы (2012 год)
На данном этапе предусматриваются следующие мероприятия:
- образование института полномочного представителя правительства Кыргызской Республики в регионе.
- упразднение районных кенешей;
- преобразование поселков городского типа;
- совершенствование деятельности народных курултаев;
- финансовая децентрализация;
- обеспечение доступности государственных и муниципальных услуг для населения.
Второй этап административно-территориальной реформы (2013-2014 годы)
На данном этапе предусматриваются следующие мероприятия:
- укрупнение айыльных аймаков;
- совершенствование кадровой политики.
Третий этап административно-территориальной реформы (2015-2017 годы)
На данном этапе предусматриваются следующие мероприятия:
- укрупнение районов;
- оптимизация органов управления на областном уровне.
Областной уровень представлен и на первом этапе, и на третьем. На первом этапе – внедрение института полномочного представителя в регионе, а на третьем этапе мы рассматриваем его оптимизацию.
Проведение административно-территориальной реформы в предлагаемом варианте обеспечит:
- ликвидацию лишних звеньев управления, что позволит достичь соответствующих результатов, улучшение управления, сокращение управленческих расходов;
- оптимизацию количества айыльных аймаков;
- повышение качества государственного управления и местного самоуправления;
- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, ограничение возможностей для коррупции;
- экономию финансовых средств, эффективное использование человеческих, материальных и других ресурсов;
- восстановление доверия граждан к системе государственного управления.
Новая система административно-территориального устройства, а особенно переход к ней, будет сопровождаться определенными рисками. Наиболее существенным из них является противодействие реформе и новым отношениям со стороны определенных групп общества. Мы это уже видим, к нам поступали обращения о том, что это поспешно и мы к этому еще не готовы.
Законодательные риски являются одним из основных барьеров реализации данной концепции. Сама концепция предусматривает внесение изменений или разработку новых нормативно-правовых актов. Если Жогорку Кенеш примет решение о том, чтобы не принимать данный закон, естественно, какое-то направление будет под угрозой.
На начальном этапе может произойти незначительное увеличение финансовых затрат (переименование, реорганизация, создание новых служб и пр.), которое компенсируется за счет последующей экономии средств.
Проблемой будет соответствие уровня подготовки кадров требованиям работы в новой системе, особенно специалистов органов местного самоуправления. Мы этот вопрос отложили на второй этап. В настоящее время создается стратегия кадровой политики, в разработке которой участвуют Академия управления и Государственная кадровая служба. Ощутимых угроз уровню управляемости работой систем жизнеобеспечения и системы государственных и муниципальных услуг нет, но возможны временные сбои в оказании тех или иных государственных и муниципальных услуг при переходе к новой системе.
Для минимизации этого риска необходимо практиковать пилотные отработки тех или иных компонентов системы оказания государственных и муниципальных услуг населению. Наиболее вероятно возникновение вопросов, связанных с перераспределением земель, это будет связано с укрупнением и изменением границ административно-территориальных единиц.
В целях практической реализации настоящей концепции будет утвержден план мероприятий, предусматривающий конкретные меры, ответственных исполнителей, сроки их выполнения и координации процесса реализации концепции. Координация реализации концепции будет возложена на специально созданный коллегиальный орган, имеющий статус Координационного совета, в состав которого войдут представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций, гражданского общества.
Координационным советом будет регулярно осуществляться мониторинг, анализ процессов реализации концепции и плана мероприятий, и на их основе вносятся соответствующие предложения в правительство Кыргызской Республики.
Важным шагом станет координация деятельности международных институтов и организаций в целях получения финансовой и технической поддержки при реализации концепции и плана мероприятий.
Рабочими органами Координационного совета будет аппарат Государственного агентства по строительству и региональному развитию при правительстве Кыргызской Республики, в задачи которого входят реализация плана мероприятий, подготовка документов на заседания Координационного совета, обеспечение информационно-аналитическими материалами, разработка и обобщение представленных материалов, оформление и осуществление контроля за выполнением решений Координационного совета.
Важным моментом реализации концепции будет публичность проводимых преобразований. Информационная открытость позволит полноценно доносить и обсуждать с общественностью проекты реформы, использовать в качестве ее основного принципа приоритет экономико-производственного фактора над политической конъюнктурой.
Развитие потенциала регионов будет способствовать кардинальному улучшению предпринимательского и инвестиционного климата, ликвидации бюрократических барьеров для бизнеса, устранению излишнего и неэффективного административного регулирования, развитию эффективного частно-государственного партнерства на местном уровне.
При разработке и реализации концепции административно-территориального устройства возможен отрыв теоретических исследований от практики. В связи с этим будет проводиться комплексный подход к решению административно-территориального устройства, обоснованию проводимых преобразований, научной экспертизы и экономических расчетов. Это будет проводиться теми людьми, которые будут вовлечены в рабочие группы и, соответственно, Координационным советом. Более подробно все эти статьи расписаны в самой концепции, буквально сегодня-завтра она будет подписана, то есть 23 марта она принята на заседании правительства, сейчас проходит стадию согласования. Таковы основные направления данной концепции.

Валентин Богатырев: Добрый день, уважаемые коллеги. Скажу сразу: принятая правительством и предлагаемая обществу концепция административно-территориальной реформы вызывает самое глубокое разочарование. Она является недопустимо предельным упрощением, примитивизацией существа той реформы, в которой нуждается наша государственная машина. По сути дела, если убрать общие слова о необходимости создания «эффективной системы государственного и муниципального управления, направленной на усиление потенциала регионов и повышение благосостояния населения», об «обеспечении доступности государственных и муниципальных услуг для населения», вся реформа сводится к укрупнению административно-территориальных единиц при сохранении нынешней структуры государственного управления.
Что показывает анализ?
За годы суверенного существования страны предпринималось две, это уже третья, попытки реформирования административно-территориальной системы страны. И все они сводятся к узкому пониманию административно-территориального устройства. Причем если в предыдущих двух попытках речь хотя бы шла о сокращении количества уровней управления с четырех до трех, то в нынешней концепции нет даже этого. Фактически за более чем двадцать лет введено только одно системное изменение: создание института местного самоуправления. Но и это сделано половинчато.
Я принимал участие в подготовке новой концепции административно-территориального устройства. Но предложенная нами концепция фактически полностью отвергнута.
Между тем, в ходе этой работы был проанализирован весь наш опыт, изучен и использован опыт различных стран. Были проведены социологические исследования, широкие обсуждения с государственными служащими, представителями гражданского общества в различных регионах страны, экспертные обсуждения по ключевым проблемам.
Общий вывод такой: существующее административно-территориальное устройство страны, которое является результатом исторического наложения нескольких ранее существовавших систем, не обеспечивает ни эффективного управления развитием страны, ни доступных и качественных государственных услуг, ни даже поддержания на приемлемом уровне систем жизнедеятельности.
Мы выделили семь основных проблем системы административно-территориального устройства страны:
1. Отсутствие единой, доступной и качественной системы оказания государственных услуг населению.
2. Функциональная и ресурсная слабость органов местного самоуправления.
3. Отсутствие институтов выявления и реализации в государственном управлении национальных интересов и интересов территориальных, этнических, профессиональных и других сообществ.
4. Функциональная необоснованность и избыточный характер правительственных структур и центральных органов управления.
5. Наличие ничем, с точки зрения государственного управления, не обоснованных и ненужных территориальных уровней управления.
6. Отсутствие практически реализуемой стратегии и механизмов управления развитием регионов.
7. Отчужденное восприятие гражданами государства, утеря доверия к нему, гражданская пассивность.
И мы пришли к выводу, что необходима не косметическая, а кардинальная реформа, базирующаяся на принципиальных основаниях.
При этом мы полагаем, что реформу административно-территориального устройства страны надо понимать широко и системно.
Речь не идет только об изменении границ тех или иных территориальных образований или создании новых территориальных образований, так же как речь не идет только о сокращении или увеличении уровней управления.
Надо учитывать изменения, затрагивающие три важнейших уровня социальной организации: социально-культурную среду, хозяйственно-экономический комплекс и собственно систему государственно-общественного управления.
О чем идет речь?
- административно-территориальное устройство страны должно обеспечивать ситуацию равного доступа граждан к государственным услугам, поддерживать межрегиональный демографический баланс и эффективное межэтническое взаимодействие, равные возможности для хозяйственно-экономической деятельности, образования, охраны здоровья, доступа к информации и культурным ценностям для жителей всех регионов, включая отдаленные и менее развитые в экономическом и инфраструктурном отношении;
- административно-территориальное устройство должно обеспечить продуманную политику и эффективные механизмы государственной поддержки и при необходимости - государственного участия в хозяйственно-экономической жизни.
И, наконец, административно-территориальное устройство должно включать в себя: (1) эффективную и доступную систему государственных услуг, (2) реальное местное самоуправление и (3) эффективное и приемлемое по стоимости государственное управление.
То есть речь идет не только и далеко, можно сказать, вовсе не об изменении административно-территориальных единиц. Речь идет о создании оптимальных условий и эффективной системы государственно-общественного управления для реализации общественного и индивидуального потенциала населения страны, обеспечения национального суверенитета и безопасности государства, общества и граждан, защиты прав человека, обеспечения стабильной жизнедеятельности страны, высокого уровня конкурентоспособности, ее интеллектуального, культурного, экономического и нравственного потенциала в рамках системы региональных и глобальных международных процессов и отношений.
Реформа должна касаться устройства всей государственной машины, принципов и целей, новых механизмов ее работы. И только в последнюю очередь и совсем не так, как это предлагается в утвержденной концепции, – вопросов территориального деления. Это ответ на вопрос, каким же должно быть государство.
В основе предлагаемой нами модели лежит уникальная конструкция организации административно-территориального устройства страны, в которой использован при этом лучший мировой опыт и учтены тенденции будущего.
Ключевыми компонентами ее являются:
-Общественно-государственная система организации управления.
-Двухуровневое управление.
-Минимальное государство.
-Децентрализация бюджета.
-Развитое местное самоуправление как основа власти в стране.
-Центры государственных услуг как базовые точки. Виртуальное государство.
-Система районирования, экстерриториальные и транстерриториальные управленческие сети. Программное управление развитием.
Все эти элементы в своей совокупности образуют административно-государственное устройство страны.

Общественно-государственная система организации управления означает, что параллельно будут существовать два восходящих и нисходящих потока управления, один из них – это поток снизу вверх – это общественная система управления, основу которой составляют: ключевыми институтами общественно-государственной системы управления являются:
- выборные органы местного самоуправления;
- выборные (ассоциативные) территориальные органы представительной власти;
- выборные центральные органы представительной и законодательной власти, причем я разделяю представительную и законодательную власть. Хотите, понимайте представительную как курултай, а законодательную - как кенеш.
На местном уровне это реализуется через создание, формирование и контроль сообществ за работой местных кенешей, избираемых гражданами айыльного округа или муниципального образования на основе всеобщего тайного голосования, то, что сейчас существует.
На региональном уровне это реализуется путем проведения курултаев представителей местных самоуправлений и формирования выборных (ассоциативных) территориальных органов – региональных (аймачных) советов.
На общенациональном уровне участие местных сообществ в определении политики реализуется через институт общенационального курултая, состав которого формируется в решающей степени представителями местных сообществ. Помимо местных сообществ курултай представляет интересы профессиональных, этнических и других сообществ, политических партий. Курултай является органом выражения национальных интересов, представительства интересов местных сообществ и регионов. Я считаю, что эта система курултаев или местных кенешей на уровне как раз составляет важнейшую часть общественной государственной системы управления.
Государственная система управления, которая направлена сверху вниз, складывается из правительства, других центральных органов управления и их территориальных подразделений, а также региональных дирекций развития и программных (транстерриториальных, кластерных и так далее) дирекций.
Государство организует и отвечает за обеспечение и результаты работы единой общенациональной системы государственных услуг (центры государственных услуг, система виртуального доступа к государственным услугам, система мобильных услуг и так далее).
Учитывая исторические реалии и традиционные форматы общественного устройства, для Кыргызстана нет никакой необходимости в существовании промежуточных уровней управления: областных, районных, аймачных, как бы вы их ни называли.
Вполне достаточным является двухуровневая система административно-территориального устройства: местное самоуправление и центральные государственные органы.
При этом надо перевернуть существующую пирамиду власти с головы на ноги. Именно местное самоуправление должно стать основой.
Опыт всех развитых государств мира убедительно свидетельствует о том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближено к гражданам и решая их повседневные и неотложные задачи, укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства. Развитое местное самоуправление создает единство страны, а не районы и области.
Все наши существующие проблемы в государственном управлении, как мы полагаем, являются следствием нежелания центральных органов управления делегировать полномочия местному самоуправлению, их неспособности найти новые управленческие форматы для решения задач развития территорий.
Именно поэтому продолжают сохраняться промежуточные между центром и местным самоуправлением территориальные образования и органы административно-территориального управления. Никаких других оснований для их существования и для их сохранения не существует.
Мы полагаем, что это принципиальный, концептуальный выбор, который должен быть сделан, или же вообще нет никакого смысла в реформировании.
Минимальное государство. Реформирование должно проводиться на основе нового понимания роли и функций государства.
Большая часть функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся государством, должна возлагаться на коммерческие структуры, а за государственными органами останутся только функции, включенные в специальный реестр, причем их выполнение должно быть максимально приближено к населению. Государство в связи с этим не снимает с себя ответственности за реализацию этих функций, что необходимо специально подчеркнуть. Оно видит свою задачу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвует.
Необходим переход к формированию структуры правительства и всей системы органов государственного управления на основе определенных функционально-управленческих принципов, а не политической целесообразности, как это сейчас.
Все государственные предприятия и учреждения, не исполняющие государственные функции, должны быть акционированы и переданы в управление соответствующему органу.
Реформа административно-территориального устройства должна предусматривать соответствующие изменения в распределении бюджетных средств. Предлагается перейти от ранее практиковавшихся инструментов в виде стимулирующих или выравнивающих грантов, которые превратились в элемент политического торга, к новым принципам формирования местных и региональных бюджетов.
В соответствии с ними местные бюджеты должны определяться по фиксированным объективным параметрам и поступать в распоряжение органов местного самоуправления независимо от решений центральных финансовых органов.
Органам местного самоуправления также должны возмещаться по утвержденным нормативам расходы на выполнение тех включенных в реестр государственных услуг, предоставление которых им делегировано государственными органами. Кстати говоря, в нынешнем реестре есть деление на платные и бесплатные услуги. Я считаю, что это ненормальная вещь, потому что любая государственная услуга должна быть бесплатная, поскольку за нее заплачено нашими налогами.
Региональные, а также кластерные и межрегиональные программы развития и работа соответствующих дирекций должны финансироваться по утвержденным правительством программам, которые должны быть учтены при формировании бюджета. Кроме того, должна существовать возможность софинансирования таких программ спонсорами: частными лицами, компаниями, международными и зарубежными организациями, привлеченными для этих целей.
В комплексе с расходной частью бюджетов необходимо пересматривать и доходную часть. Следует передать администрирование некоторых видов налогов, которые связаны с успешностью экономической деятельности, под юрисдикцию местных органов власти. Полностью предлагается передать под администрирование местными органами власти местные налоги.
Ключевым вопросом реформы является развитие местного самоуправления и усиление его потенциала. Действительно, по ряду соображений нам необходимо провести укрупнение мелких территориальных образований, пересмотр их структуры и границ, сделав их удобными для населения и его обслуживания.
Существует возможность сокращения числа местных территориальных образований от существующего количества до примерно 300 единиц.
Учитывая возможную инерцию, эту работу можно проводить через реализацию первоначально нескольких пилотных проектов по образованию объединенных айыл окмоту или сельско-городских (окружных) органов самоуправления вторичного уровня. Кстати, в проекте Национального института стратегических исследований хорошо был проработан вопрос о том, чтобы создавать так называемые городские округа, которые объединяли бы в единое управление города и окружающие их территории. Это хорошая идея, но она не вошла в правительственный вариант концепции. Они позволят консолидировать силы и средства для совместного решения задач по повышению уровня жизни населения, в том числе на основе органичного сочетания взаимных интересов сельских и городских сообществ.
Одновременно должен идти процесс децентрализации внутри самой системы местного самоуправления с передачей ряда функций от айыл окмоту в сельские общины, а в городах – в территориальные органы самоуправления, вплоть до товариществ собственников жилья.
В айыльных округах и городских территориях должны быть созданы общественные советы согласия по общинам, кварталам, микрорайонам из числа представителей различных этнических групп, проживающих на данной территории для решения вопросов межэтнических отношений.
Необходимо реформирование правоохранительной системы с передачей функций обеспечения правопорядка в населенных пунктах местному самоуправлению (муниципальная милиция).
Основой реформирования системы государственных услуг являются пять компонентов:
1. Формирование общего реестра государственных услуг, его статуализация, то есть утверждение в качестве нормативного документа вида, качества, объема услуги и ресурсное обеспечение. Все эти услуги должны финансироваться из бюджета.
2. Государственно-общественная система оказания государственных услуг с привязкой к уровням управления таким образом, чтобы она обеспечивала максимальную доступность этих услуг.
3. Институциональная и инфраструктурная сеть оказания государственных услуг. Мы предлагаем такую вещь, как центры государственных услуг, куда люди могли бы обратиться и получить любую государственную услугу по принципу единого окна.
4. Переход на виртуальные интерфейсы.
5. Система стимулирования и контроля качества и сроков оказания услуг. Оказание государственных услуг должно строиться на принципах доступности и качества, а также распределения услуг по уровням управления и отделения потребителя услуги от ее исполнителя.
Это обеспечивается за счет создания единой общенациональной системы оказания государственных услуг через центры государственных услуг, создаваемые территориально для населения, не имеющего пока достаточных возможностей удаленного доступа (Интернет, мобильная связь), в мобильном варианте и в виртуальном пространстве для основной массы населения.
Территориальные и виртуальные центры государственных услуг представляют собой терминалы, обеспечивающие получение любого вида государственных услуг из утвержденного реестра государственных услуг. Предоставление услуг производится без запроса у граждан тех сведений, которые имеются в общенациональной информационной системе (данные, полученные при паспортизации, регистрации, единые идентификационные сведения и коды, контактные данные, при оказании медицинской помощи, получении государственных и сертифицированных частных документов об образовании и так далее).
Выполнение государственных услуг, включенных в реестр, производится за счет средств бюджета. Пародия на единую систему, которую создала ГРС. Вы приходите в одно место, страшно неудобное для доступа населения, с колоссальными очередями, и представляете уже больше справок, чем бы вы представляли в своем паспортном отделе, платите больше денег, чем платили бы там. И это называется создание единой системы.
Выполнение государственных услуг территориальными подразделениями государственных органов, центрами государственных услуг и через виртуальную сеть контролируется местными органами самоуправления, а также через систему общественного контроля.
Выполнение государственных услуг, делегированных местным органам самоуправления, и их качество контролируются соответствующими государственными органами, а также через систему общественного контроля.
Основой системы управления региональным развитием являются структуры управления развитием территорий (регионов), которые мы назвали дирекциями по развитию регионов. Предлагается это сделать следующим образом: должны быть выделены определенные регионы, которые требуют тех или иных программ развития. Причем регионы должны быть определены по принципу не просто хозяйственных комплексов, не просто транспортной доступности или коммуникационной связанности, они могут быть созданы при отсутствии таких условий, если например, целью развития в регионе является создание именно таких параметров, например, строительство дорожной цепи, формирование благоприятной межэтнической среды и так далее.
Самым важным я считаю создание дирекции по развитию приграничных территорий, это регион, которого фактически нет на карте, или он есть, но очень сильно разбросан, такая дирекция необходима. Она должна реализовывать программу государства. И потом ситуация в приграничных территориях катастрофическая. Дирекции, которые объединяют несколько территорий развития, не должны создаваться только сверху и только правительством, они должны создаваться по решению местных органов самоуправления, находящихся на этой территории, и под те нужды, которые они сами формулируют.
При формировании границ этих управленческих регионов необходимо учитывать общность и цельность хозяйственно-экономической жизни, этнодемографические факторы (полиэтнический состав), традиционные и форматы коммуникаций, транспортную связность, доступность и возможность оказания качественных государственных услуг.
При этом региональные образования могут быть созданы и при отсутствии каких-то из этих условий (например, транспортной связности), если целью создания региона является развитие именно этих параметров территорий (например, строительство новой дорожной сети, формирование благоприятной межэтнической среды, создание новых хозяйственных комплексов и так далее).
Работой дирекций должен руководить качественно новый территориальный орган в лице окружного комитета. Состав окружного комитета формируется по должности из глав айыл окмоту и председателей местных кенешей. Окружной комитет нанимает на работу менеджера - управляющего округом (главу региональной дирекции), должен определять программу их работы и представлять правительству эти программы для того, чтобы оно обеспечило финансирование этих программ, а также привлекать международные средства, спонсоров и так далее. и определяет порядок его работы и условия оплаты за счет бюджета местного самоуправления либо в рамках бюджета программ развития. Кандидатура управляющего округом (главы региональной дирекции) согласовывается с премьер-министром.
Глава региональной дирекции не будет осуществлять на территории административные функции, функции обеспечения работы систем жизнедеятельности и не будет отвечать за вопросы безопасности, а будет заниматься исключительно вопросами развития территорий, реализацией общенациональных и региональных программ и проектов развития. Точно так же, как приграничные территории, могут создаваться кластерные территории и соответствующие дирекции управления, когда по принципу технологической цепи объединяется несколько территориальных точек и организуется общее управление ими по какой-то отрасли. Такие проработки наши специалисты из Министерства экономического развития делали уже не раз.
Вопросы развития территорий должны решаться на основе региональных программ развития либо в рамках межрегиональных, кластерных и общенациональных проектов и программ.
Помимо региональных, для управления развитием регионов или кластеров, а также реализации транстерриториальных программ и проектов правительством могут создаваться вообще экстерриториальные органы управления.
Для управления развитием более крупных специфически определяемых территорий (приграничные территории, территории прилегания к транснациональным магистралям, зоны высокой межэтнической конфликтогенности, техно- и инновационные парки и так далее), а также межгосударственных проектов в рамках специальных программ могут создаваться особые органы управления с наделением их административными правами. Статус, функции и полномочия таких особых зон и их органов управления регламентируются законом.
В заключение я хочу сказать: в мире нет готовых рецептов реформирования. Каждая страна использует свою концепцию и уникальную модель организации государственно-общественного управления. При этом повсеместно эти модели являются результатом борьбы интересов демократического общества и бюрократии, потому что государственная власть и государственная бюрократия стремятся нарастить число уровней управления, а общество стремится избавиться от содержания излишних уровней управления, которые, тем более, не приносят никакой пользы.
Предлагаемая нами кыргызская модель административно-государственного устройства является моделью общественно-государственного управления, основанного на широком участии в государственном управлении всего общества и органов местного самоуправления.
Мы понимаем, что предлагаемая система непривычна для наших управленцев. И мы видим, что она так и не принята нынешним правительством, хотя многие в частных разговорах понимают смысл, значение и необходимость такого рода реформирования.
И мы, к сожалению, оказались правы, когда в своей концепции отметили, что главным риском такого рода реформы является противодействие ей со стороны различных групп общества, прежде всего чиновников, нынешних региональных элит. Так оно и случилось.
Я хочу обратить внимание, что концепция реформирования административно-территориального устройства страны – это уже второй концептуальный документ, выработанный нынешним правительством. Первым была Стратегия развития страны до 2031 года. Эта стратегия, сделанная так же, как и обсуждаемая нами концепция, в аппарате правительства, получила крайне негативную оценку экспертов.
И это уже позволяет сделать некоторый вывод. Правительство само по себе проявляет неспособность к стратегическому мышлению и не может сорганизовать работу таким образом, чтобы компенсировать недостаток такого мышления за счет интеллектуальных ресурсов общества. Мы получаем то, что на языке профессионалов называется ФДП – фиктивно-демонстративные продукты.
Вывод такой. Реформа исполнительной власти: правительства, администрат